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我国在大规模推进国土绿化工作取得很大成效的同时,也存在一些不容忽视的问题。主要体现在可造林用地空间的规模数量、位置等底数不清,缺乏造林绿化专项顶层设计,造林用地与其他规划用地交叉重叠等方面。
由于受技术、资金等条件制约,我国尚未系统全面地开展过造林绿化用地空间调查评估工作,对全国可用于造林绿化的空间规模及位置尚不明确,存在可造林用地空间底数不清的现象。林业草原行政主管部门给各地下达年度造林任务时缺乏科学依据。各地在开展造林绿化时由于位置不明确,存在重复实施各项营造林措施的隐患。
由于没有系统全面的造林用地调查评估,缺乏按照立地条件科学编制的造林绿化专项规划。很难按照因地制宜、适地适树的原则科学推进国土绿化工作。过去在立地条件较差、水资源承载力不足的地区进行大规模的植树造林,违背自然规律,使生态效益大打折扣。
我国现状空间规划的类型众多,如主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等。此外,还有很多涉及空间利用的规划,如水利、流域、交通规划等专项规划。各级各类空间规划在促进国土空间合理利用和保护方面发挥了积极的作用。但也存在类型过多、职责边界不清晰、内容重复甚至矛盾等问题[2]。由于可造林用地空间底数不清、缺乏科学的造林绿化顶层设计,使得各级在实施国土绿化时难免出现造林用地与其他规划用地交叉重叠的现象。
由于国土“三调”成果与森林资源管理“一张图”尚未融合,特别是永久基本农田、现状耕地、耕地后备资源等关键数据尚未统一,部分地块在森林资源管理“一张图”中是宜林荒山荒地,但在国土“三调”中却是耕地,造林绿化用地地类矛盾冲突,造成部分造林图斑与耕地重叠。违反了国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的相关要求，没能严格保护耕地,切实处理好造林绿化和耕地保护的关系。
中央、国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[1],明确将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间类规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”。为了统筹安排好对各类国土空间的开发、利用、保护、整治和修复工作,落实底线约束和生态优先,需要按照“体现战略性、提高科学性、加强协调性和注重操作性”的要求[1],科学构建国土空间规划体系,做好顶层设计和系统谋划,为国家发展规划落地实施提供空间保障。
国土空间规划是对国土空间保护、开发、利用和修复的全局安排,是生态文明建设的空间载体,生态文明建设不仅是理念,更是行动,需要将相关规划落实到具体的空间上。国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求,它是其他各专项规划的基础。造林绿化用地空间作为林业草原行业的专项规划,应按照《关于在国土空间规划中明确造林绿化空间的通知》①（① 自然资源部,国家林业和草原局.关于在国土空间规划中明确造林绿化空间的通知.2021.）要求,遵循国土空间总体规划指导,与其他各专项规划相互协同,与总体规划有效衔接,主动融入到国土空间规划一张图中,强化国土空间总体规划对造林绿化用地空间等专项规划的指导约束作用,实现真正意义上的“多规合一”,才有望解决各类空间规划重复、矛盾、打架的问题,并为“一张蓝图干到底”提供基础性保障[2]。
通过在国土空间规划中明确落实造林绿化空间,可以彻底解决过去造林绿化用地与其他各类规划相冲突的矛盾,这是科学推进国土绿化、实行营造林精细化管理的前提。
依据国土“三调”年度变更调查成果,提取“其他土地”中适宜造林绿化的盐碱地、沙地、裸土地,林地中适宜造林绿化的“灌木林地”、“其他林地”,以及其他地类中符合国家有关规定并适宜造林绿化的土地。同时在充分考虑土地管理政策和国土空间用途管制要求的基础上,对林地以外的其他地类遵循“应纳尽纳”的原则划入造林绿化用地空间适宜性评估范围。
此外,参照《国务院办公厅关于科学绿化的指导意见》[7]第四条“合理安排绿化用地”的要求,将结合城市更新,采取拆违建绿、留白增绿等方式增加的城市绿地;通过农村土地综合整治,利用废弃闲置土地增加的村庄绿地;依法合规开展铁路、公路、河渠两侧、湖库周边等绿化建设用地;结合高标准农田建设,科学规划、因害设防建设的农田防护林;以及因建设项目非法占用或毁林开垦破坏的林地、废弃矿山拟绿化用地等都应纳入适宜性评估范围。
造林绿化空间适宜性调查评估指标应统筹考虑土地前置评估条件、土地适宜性等因素。土地前置评估条件主要包括地类现状、限制地类。土地适宜性指标主要包括降水量、海拔、坡度、土层厚度、荒漠化、石漠化、盐碱化程度等[8]。各地可根据本地实际情况,在遵循《国务院办公厅关于科学绿化的指导意见》等相关文件要求的前提下,合理确定调查评估指标,制订适合本地情况的造林绿化用地空间适应性评估标准。
划定并严守安全底线是国土空间规划的首要政治任务,新的国土空间规划不断强化空间约束性,充分考虑粮食安全、水安全、资源安全,在优先划定耕地和永久基本农田,统筹划定生态保护红线、城镇开发边界的同时,将关系国土空间安全利用的能源资源保障、历史文化保护、自然灾害防控等,一并纳入空间底线]。造林绿化空间在避让各类安全底线的前提下,可以针对当地突出的生态环境问题,统筹山水林田湖草沙系统治理,充分论证造林绿化的必要性和可行性[12-13],同时结合生态系统保护修复重大工程总体布局,优先选择在国家重要生态屏障、重要生态空间中规划造林绿化用地空间。
各级自然资源主管部门应结合国土空间规划编制工作,统筹粮食安全和生态安全、土地利用结构和布局调整方向,科学划定生产空间、生活空间和生态空间,实现“多规合一”,有效解决各类空间规划冲突的问题。对林草部门形成的造林绿化空间适宜性评估成果进行合理性、协调性审查,结合“三区三线”划定等工作,在各级国土空间规划“一张图”上落实造林绿化空间和位置,实现城镇建设、产业发展、公共服务、国土绿化等多目标统筹和平衡。
基于国土空间规划落实的造林绿化用地空间,应结合年度国土变更调查以及国土绿化年度任务完成情况,依法依规对已完成造林绿化的用地情况及时进行更新,建立年度造林绿化用地空间调整机制,结合国民经济社会发展实际和国土空间规划定期评估结果,对造林绿化用地空间进行动态化管理。
自然资源和林草部门应打破部门界限,充分发挥好各自优势,切实做好在国土空间规划中明确造林绿化的工作。自然资源主管部门应积极配合提供国土“三调”底图和适宜性评估过程中需要的其他相关数据,牵头做好规划统筹,审核造林绿化用地空间和落实上图入库工作。林草部门应把造林绿化用地空间适宜性调查评估工作做细做深,保证适宜性评估结果真实可靠。只有各部门加强协调配合,才能确保各项成果经得起推敲、经得起实践检验。返回搜狐，查看更多
